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而实现财政立宪又是推进我国宪政事业的基本方略。

39韩大元教授曾从规范的角度深度解析了中国宪法文本中的人权条款，内容为：一是作为宪法原则意义上的人权。三是，从立宪主义角度言，若不予保障，将有违自由民主宪政秩序与价值观者。

1993 年决议扩展了宪法第 66 人身自由的保障范围，将隐私权纳入宪法层面保护的权利，而 1995 年有关社会安全与计划法的违宪审查决议中，再一次确认隐私权为宪法所保障的基本权利。同时，另一项概括性权利为平等权。46有学者论证住宅权为宪法基本权利时提出超越宪法文本的未列举权这一观点。38（二）我国宪法中的概括性权利条款：人权条款2004 年宪法修正案增加国家尊重和保障人权作为现行宪法第 33 条第 3 款内容，成为当年宪法修改时继财产权入宪外的最大亮点。二是人民权利的概括式保留。

如德国基本法第 2 条的人身自由不可侵犯、第 4 条的信仰和思想自由、第10 条的通讯秘密受法律保护、第 13 条的住宅不受侵犯是宪法明确规定的有名人格权。现行宪法第 33 条中原先规定的核心内容则是公民在法律面前一律平等。⑷再从财政收入的主要来源———税收———来看，从２００３年到２００９年，我国税收收入增速分别为２０．４％、２５．７％、２０％、２１．９％、３１．４％、１９％和１１．７％。

（三）分税制改革在实践运行层面缺乏制约机制难以做到财政权力的理性运行宪政国家在实践运行层面上主要体现为权力制约的治国原则和制度。⑼ 美国学者穆勒则说：在长期中，对政府真正有效的制约，只是体现在宪法中限制政府的征税，发行债券和印制货币的权力的规则上。依据民主和法治原则，人民代议机关享有税收立法的专属权。而将有关财政活动的普遍规则制定为法律，是代表机关行使权力做出财政决策的主要途径，也是其规范政府财政权行使的主要方式。

为了解决财力紧张问题，地方各级政府不得不采取捞取预算外收入的办法来履行其应承担的公共支出责任，有的甚至患上了土地财政依赖症 ,⒄ 其结果是弊大于利。１９９３－２００２年，全国财政收入增长了３．３５倍，年均增收１６１８亿元。

宪政权力制衡的逻辑是：如果人都是天使，就不需要任何政府了。除美国之外的其他法治完善的市场经济国家，其有关中央与地方财政收支根本关系的规定，不是在宪法中加以明确，如德国、日本，就是在基本法中加以专门规范，如英国、法国。⒁ 其实，物质资料不仅是个人生存和发展的基础，也是国家机器存在和运作的经济前提。从２０００年１０月１日起，证券交易印花税分享比例分３年调整为中央占９７％、地方分享３％。

我国从１９８０年财政体制改革以来，中央与地方之间的财政关系处于经常的调整之中。其主要表现为：（１）国家财政收入占国内生产总值（ＧＤＰ）的比重下降，由１９８６年的２０．６５％滑落到１９９３年的１２．３１％，大约每年下降１％。因此，我国有必要也有可能通过全国人大的修宪程序，将实行分税制财政体制的制度规范载入宪法，使分税制改革得到宪法的确认和保障。选择该种模式，既能确保相当的财政权集中，保证中央宏观调控的主动权。

这种地方微乎其微的选税权以及税率调整权，显然不能适应进一步财政分权的要求，因此，应贯彻《宪法》提出的遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，按照法律程序，赋予地方政府在独享税课征上更多的自主权和灵活性，即使是中央与地方共享税，也应给予地方政府一定的自主权。在事权及支出责任的下放过程中，中央政府并没有相应下放财权，导致了地方政府尤其是基层政府产生了事权与财力不相匹配的新矛盾。

分税制改革之所以是一个宪政问题，是因为它涉及作为基本国家权力的财税权的运作是否遵守分权制衡这一宪法原则，关系到能否规范化、制度化地将宪法上统一的财税权分别授予不同层级的政权组织（财税权的纵向分配），以防止其腐败异化，保障公民基于国家根本大法所享有的各种基本权利的实现。另一方面，审议、通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。

首先，我国实行分税制财政体制入宪。最后，在进一步深化分税制改革的过程中，坚持在中央必要约束条件下通过地方人大的审议程序和立法形式来规范行使地方税权，包括扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权以及一定条件下的设税权。分税制改革是一个国家基础性的制度变迁，不仅关系中央与地方之间的财政配置，更涉及国家与公民之间财产利益的调整和再分配。在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等。国家与社会的分离，政府与公民的相互独立就不可避免地造成了一种财政风险，那就是公共权力被滥用的风险。１９９３年１２月２５日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》）。

国家债务负担持续加重，国家发行公债从１９８６年的１３８．２５亿元扩大到１９９３年的７３９．２２亿元。我国虽然在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中，对中央和地方政府的职权都有一定的规定，但政府间事权划分仍很不清晰。

如果把行政机关所制定的规范性文件也纳入这里法的范畴，那么，税收法定原则就失去了其应有的控制政府征税权的功能。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢地扼住了政府的经济命脉，进而取得了对政府的全面支配地位。

哈耶克认为民主的含义就是：不论存在什么样的最高权力，它都应当由人民之多数或他们的代表来掌控……⑿ 分税制在制度本质上是一种取之于民、用之于民的公共机制，从这种意义上说，它必然是而且 应该是一种民主财政。⑸（二）提升中央财政收入占国家财政总收入的比重是分税制改革的重要目标财政制度的变革过程，实际上是公共权力结构发生转变的过程，其核心是利益格局的重新调整。

２０１０年１０月２７日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》全文发布。中央承担的公共事务主要有：国防、外交等主权性事务。实行分税制后，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高，从１９９３年的２２％提高到２００８年的５３．３％，基本实现了改革的初衷。全国人大及其常委会对目前大量的财税法规和规章又很少行使检查监督权，更遑论撤销权。

但是，在我国财政立法领域，政府立法、部门立法现象严重，全国人大的财政立法权被架空。全国性公共服务事务，诸如全国的铁路、公路、航空、内河航运、海运和管道运输等。

严格约束国家的财政权力，是从源头上斩断权力腐败的关键之所在。总之，此次改革在发展社会主义市场经济的背景下具有必要性和合理性。

国家面临财政压力，出于维护国家机器正常运转的需要，自然要寻求有效的途径进行化解。一方面，分税制应是民主型财政。

所谓民主财政（有时也称财政民主），就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式治理政府之财。分税制改革适应社会主义市场经济发展的需要，取得了积极的制度效应。（三）分税制改革是发展社会主义市场经济的必由之路１９９３年建立社会主义市场经济入宪，但以往的财政包干体制已经成为建构社会主义市场经济体制的一个制度性障碍，主要表现为：（１）市场经济下的政府间财政关系应有助于统一市场的形成，然而过去不规范的财政分权在增强经济发展活力的同时，滋生了日益严重的地方保护主义倾向。这既能促进地方政府之间在公共服务方面进行良性竞争，更好地履行其公共职能，又有利于人民群众对当地政府的直接监督，防止权力的滥用和腐败。

财政支出运行层面出现的上述种种问题，对我国财政支出法律制度的完善提出了新的要求：一是需要对《宪法》进行相应修改，通过《宪法》条文确认预算法定原则，以立宪的形式规范政府的财政支出。当然，这种妥协已不是经过讨价还价达成妥协，而是另一种经过严格的理由论证和正常化处理达成合意。

我国１９９４年分税制改革的直接制度渊源是党中央的决议和国务院的政策。（ 21） 因此，深化分税制改革必须与我国已经开启的宪政国家建设结合起来。

以乡镇企业、私营经济、个体经济、外贸经济为主要形式的非国有经济迅速获得大发展，很快扭转了物质匮乏的局面，经济活力也激发起来了。⑾ 总之，在我国目前的中央与地方财政分配关系中，财政分配比例经常被调整，制度很不稳定，对地方尤其是基层财政运营的不利影响很大。